Emergência, Difusão (e Descenso?) da NPM

Gestão pública no século XXI
as reformas pendentes

Ricardo Carneiro
Telma Maria Gonçalves Menicucci

http://books.scielo.org/id/895sg/pdf/noronha-9788581100159-06.pdf

Emergência, Difusão (e Descenso?) da NPM

Como já mencionado, a noção de New Public Management foi utilizada para designar um movimento abrangente de reforma na gestão da atividade governativa, iniciada nos anos 1980, que procura imprimir maior eficiência e agilidade a uma administração pública estruturada consoante os pressupostos da burocracia weberiana. É oportuno salientar que esta designação se dá a posteriori, tendo sido cunhada por Hood (1991)11 com o intuito de prover uma identificação genérica para um processo de mudanças no sistema de administração pública que, embora não universal, já havia se difundido por número razoável de países no início dos anos 1990 (Hood, 1995; Christensen e Laegreid, 2002). A característica principal da NPM é a ênfase que atribui a valores e normas econômicas, sinalizando para a incorporação de princípios e mecanismos de mercado na organização e funcionamento do Estado, em sintonia com a visão do neoliberalismo (Drechsler, 2005).

A idéia central que sustenta essa onda reformista consiste em conferir um enfoque gerencial, inspirado nos métodos de gestão dos negócios privados, à administração pública (Hood, 1995; Hernes, 2005), de forma a assegurar maior responsividade e melhor desempenho na provisão de serviços públicos à população (Manning et al., 2009). Esse propósito mais geral converge na direção da concessão de maior autonomia e atribuições de responsabilidade no gerenciamento e na execução das políticas e ações de governo, “por meio da desregulamentação,” da flexibilização e da gestão por resultados (Nogueira, 2003: 6), bem como da concorrência administrada, num processo que extravasa os limites estritos da esfera estatal, para envolver articulações com atores privados e organizações da sociedade civil (Hood, 1995; Christensen e Laegreid, 2002).

Os empreendimentos reformistas que se acomodam debaixo do guarda chuva da NPM, contudo, passam longe de uma concepção globalizante, apresentando, ao contrário, configurações muito variadas entre os diferentes países ou num mesmo país ao longo do tempo (Hood, 1995; Ferlie et al., 1999; Ketll, 2005; Abrúcio, 2005; Pacheco,  2010). São distinções que guardam relação com aspectos como origem ou fator que desencadeia a reforma, objetivos visados, alcance das iniciativas, estratégias utilizadas, conteúdos dominantes e formas de execução, dentre outros (Nogueira, 2003). Sem qualquer pretensão de construção de tipologias com o intuito de enquadrar as reformas ao redor do mundo, é possível apontar algumas características de similaridade dentre os experimentos reformistas nacionais, agrupando-os em três conjuntos principais, com afinidades e desafios distintivos entre si, numa simplificação que passa ao largo
das nuances, particularidades e riquezas de situação internas a cada um deles, além de não ter caráter exaustivo.

Um primeiro conjunto congrega as experiências de países anglo-saxões, com destaque para Grã Bretanha, Austrália e Nova Zelândia, que são consideradas referências recorrentes na literatura das reformas inscritas na NPM, tanto pelo pioneirismo quanto pela amplitude dos objetivos pretendidos e o impacto das ações empreendidas, que implicaram alterações substantivas na forma, organização e funcionamento da administração pública (Boston et al, 1996; Ferlie et al, 1999; Barzelay, 2001; Richardson, 2005). Os propósitos visados gravitaram em torno da melhoria da performance e do incremento da accountability, lançando mão de instrumentos com vistas à avaliação do desempenho organizacional, com a implantação de novos sistemas de regras e incentivos para o emprego público, com destaque para adoção de padrões explícitos de avaliação de desempenho, articulados com maior flexibilidade e variedade na provisão de serviços que persistiram sob a responsabilidade do Estado.

Das medidas adotadas resultaram mudanças no papel do Estado, correlativamente ao mercado e à sociedade, articuladas com redefinições abrangentes nas “modalidades e estilos de gestão” (Nogueira, 2011: 8), incorporando aspectos como aumento de competição, contratualização e remuneração baseado em avaliação de desempenho, que se descolam da concepção burocrática weberiana.

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Depois de duas décadas de hegemonia, a NPM vem sendo criticada não apenas em seus pressupostos e fundamentos, mas também por seus resultados, tanto por não entregar os produtos prometidos quanto por ser portadora de conseqüências não esperadas nem pretendidas, o que reforça a percepção do relativo esgotamento de suas proposições reformistas. A partir dessa percepção, vem emergindo uma produção acadêmica que aponta novos rumos para a reforma do Estado, reafirmando o papel da burocracia weberiana para reinscrevê-la numa concepção de gestão, que procura recuperar suas dimensões política e social, sem descurar a busca da eficiência. 

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As Críticas Mais Gerais

Hood e Peters (2004) identificam uma “indústria epistêmica” da NPM, relacionando três fases no desenvolvimento intelectual deste campo. A primeira se desenvolve no final dos anos 1980 e reflete um conjunto de conceitos normativos e o mapeamento de inovações institucionais no contexto da agenda da Nova Direita, que se revela dominante nas agências de cooperação e desenvolvimento até o início dos anos 1990. Nessa fase aparece também uma crítica filosófica à nova geração de gerencialismo no setor público, sem que nenhum tratado teórico geral tivesse emergido da academia. As ideias pioneiras vieram do campo da prática, cuja descrição baseava-se na observação do que ocorria nos Estados Unidos e no Reino Unido, visando distinguir os princípios das reformas daqueles anteriormente vigentes, mesmo que a lista de características variasse muito entre os autores dedicados a tal empreendimento.

Após um período de identificação das similaridades das reformas do setor público, numa segunda fase de desenvolvimento do tratamento dado à NPM a ênfase da literatura recai sobre a identificação das variações e diversidade de estágios da reforma gerencial, a partir de estudos comparativos em diferentes países. No final dos anos 1990, numa terceira fase do seu desenvolvimento intelectual, o tema alcança maior formalização no estudo das reformas do setor público. Nela, a análise comparativa da gestão pública busca se localizar dentro da estrutura teórica da ciência política.

Nesse período, que Hood e Peters (2004) denominam da meia idade da NPM, passam a ser identificados paradoxos e surpresas na implementação de suas proposições reformistas, na linha de resultados não esperados ou não pretendidos. Em revisão de vários estudos sobre as reformas da NPM, os autores exploram três abordagens sobre o tema dos efeitos paradoxais da ação humana nas ciências sociais e apresentam exemplos da aplicação de cada um delas, sintetizados a seguir.

A primeira tem a ver com a análise dos efeitos não pretendidos da ação humana, na tradição de Merton, que considerou, como fontes de conseqüências não previstas, as informações limitadas e os pressupostos equivocados, de um lado, e a análise de efeitos inesperados de mudanças institucionais, de outro (Sieber, 1981, March e Olsen, 1989).

Um dos paradoxos das reformas do setor público é a utilização da abordagem da produção como forma de controle, que envolve especificação e mensuração de resultados por meio de indicadores em contratos de desempenho aplicados a tipos de serviços públicos nos quais tanto as atividades quanto os resultados não são prontamente observáveis ou mensuráveis20. Em alguns casos, isso leva ao obscurecimento ao invés de clareamento das responsabilidades gerenciais dentro do governo (Gregory, 1995, apud Hood e Peters, 2004). Outro paradoxo está relacionado com a ênfase na diminuição dos controles ex ante e processuais baseados em regras e rotinas, substituindo-os por avaliações ex post de resultados, de forma a possibilitar maior discricionariedade para os gerentes e agregar valor ao serviço público. Embora em algumas áreas esses resultados tenham sido observados, estudos mostram que a efetivação de uma reorientação geral dos controles em tal direção é questionável.

Além disso, em alguns casos, os controles sobre a burocracia aumentaram, com uma crescente regulação sendo imposta sobre a mesma, como nos processos de compra com vista à redução de corrupção. Auditorias também permanecem processuais ao invés da retórica de julgamento de resultados.

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Peters (1996) usa a expressão “Estado esvaziado” como recurso para capturar a natureza dessas transformações do governo , suas implicações para o Estado e sua capacidade de governar. Em sua perspectiva, a expressão tem três significados, cada um representando níveis diferentes de poder e influência do Estado.

O primeiro, de nível macro, refere-se à ameaça de perda de legitimidade dos governos, gerando progressiva desconfiança em relação à capacidade de atuação do Estado. Essa desconfiança teria sido um ingrediente utilizado por alguns governos, como Thatcher e Reagan, para implementar reformas. A aparente perda de legitimidade levou a uma reconceituação da natureza e do papel da administração pública. Em geral, isso significou repensar a relação entre Estado e sociedade, entrando na agenda um modelo de menor intervenção na economia e na sociedade.

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Buscando responder a pergunta sobre qual seria o papel do Estado no século XXI, especificamente para os países em desenvolvimento, Evans (2008) considera que o Estado continuará a ter um papel crucial no desenvolvimento econômico e na transformação social, tal como teve na segunda metade do século passado. Tratase, no entanto, de um papel mais radical, com a ampliação das estratégias focadas na tradicional acumulação de capital. A partir de uma revisão das novas teorias do desenvolvimento, o autor identifica convergências com a abordagem das capacidades e conclui que as duas facetas desse novo Estado desenvolvimentista do período contemporâneo são exatamente a capacidade burocrática e a inserção na sociedade.

As novas teorias do desenvolvimento assumem que crescimento econômico depende de instituições políticas e da capacidade de usar bens coletivos, de forma que o desenvolvimento não é mais visto apenas como um processo de acumulação de capital, mas como um processo de mudança organizacional (Holf eStiglitz, 2001, apud Evans, 2003; 2008). Ao lado disso, atribuem centralidade à produção de idéias e ao conhecimento, bem como às habilidades enraizadas nas capacidades dos indivíduos e nas redes que os conectam. A abordagem institucional, que domina o maisntream da economia do desenvolvimento, salienta o papel chave de expectativas normativas partilhadas ou regras do jogo. Combinando as duas idéias, a questão central para o desenvolvimento é a definição do arranjo institucional que capacita as sociedades a gerar novas habilidades, conhecimento e idéias e das redes necessárias para tanto. 

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