Burocratização e modernização

Burocratização e modernização:

proposição de uma distinção teórico-analítica

Por CARLOS HENRIQUE ASSUNÇÃO PAIVA

Em minha experiência de pesquisa, encontrei muitas vezes uma visão de burocracia bastante reducionista, pois todo o processo é dimensionado segundo a dinâmica de funcionamento dos escritórios, repartições e instituições. Contudo, não conheço ninguém na literatura sobre o assunto que seriamente entenda um fenômeno social tão complexo exclusivamente nesses termos. No máximo, podemos encontrar trabalhos, como os de Joseph Lapalombara (1963, 1963A), Fred Riggs (1963) e outros que consideram ser o movimento rumo à burocratização fruto de certa orquestração das autoridades governamentais em situações históricas específicas. Por isso, neste artigo, quero apenas chamar atenção para a imensa variedade de significados do termo burocracia. Estes vão desde a noção que aponta a existência de regras muito rígidas - definição dos dicionários de língua portuguesa -, até visões mais sociológicas. Meu foco analítico está neste último campo.

Segundo H.H. Gerth e C. Wright Mills, a passagem de Max Weber (1864-1920) pelos EUA, em 1904, foi essencial para que ele atentasse para o papel de certa máquina política no contexto da democracia de massas. A máquina política a que o intelectual alemão se referia era a administração da política por profissionais, visivelmente disciplinados e organizados, se comparados com outros padrões de comportamento profissional até então vigentes na Europa (Weber,1971:31). A partir daí, Weber serviu como peça para a eficiente máquina burocrática alemã durante a I Guerra Mundial (1914-1918), desenvolvendo noções fundamentais para se explorar e compreender o fenômeno burocrático, por ele identificado então analiticamente. A noção de racionalização, somada à idéia de carisma, constituem pontos fundamentais para o entendimento do processo de desencantamento que se operava e dava sentido ao mundo moderno.

Um dos objetos do pensamento weberiano reside sem dúvida na ação humana que, segundo o intelectual, visaria sempre atingir determinadas metas e objetivos dentro da realidade social em que está inserida – uma ação elaborada, pensada por seu executor. Isso porque, em seu ponto de vista, os processos sociais têm sempre por motor propulsor os indivíduos aos quais estão relacionados, e jamais noções impessoais, como processos econômicos, políticos ou sociais, que nada acrescentam ao processo deVerstehen [“Entendimento”], fundamental para o que o pensador considerou ser a grande missão da sociologia moderna. Em suas palavras:

“para a interpretação compreensiva da sociologia (...), essas formações [sociais, tais como o Estado, cooperativas, fundações etc.] não são outra coisa senão desenvolvimento e interações de ações específicas de pessoas individuais” (Weber,1944:12; tradução minha).

Weber não exatamente exclui noções como o homo economicus ou politicus, mas recusa toda possibilidade de explicação unicausal, abrindo uma perspectiva mais complexa de entendimento da realidade histórica. Isso se deve ao fato de que, em sua sociologia, o indivíduo não é concebido como um fantoche de estruturas sociais e econômicas. Não que o pensador alemão abandone a idéia deestruturas; pelo contrário, em sua perspectiva, observa-as como “possíveis modalidades lógicas de racionalidade” (Reis,1989:31), já que o indivíduo sempre disporia da capacidade de escolha e de pensamento.

É Michel Crozier (1963) que lembra a existência de uma literatura – direta ou indiretamente influenciada pelo marxismo – que associa o funcionamento do aparelho burocrático à disposição, em última análise, de mecanismos de controle social – caros ao sistema capitalista de produção. Em “Eros e Civilização”, obra de grande influência nos meios intelectuais e escrita em 1955, Herbert Marcuse (1898-1979) aponta certa “tirania da razão” (1968:166) que arrebataria as consciências individuais, transformando-as em meras engrenagens de um sistema macro-social considerado opressivo e perverso. Aqui, a burocracia é vista como o meio pelo qual o “sistema” mantém os indivíduos dóceis e domesticados, voltados estritamente para a produção de coisas e, nesse sentido, alheios a si mesmos (alienação) (ver também Marcuse,1968-A). Outro exemplo encontra-se na obra de Leon Trotsky (1879-1940).

Em vários escritos, Trotsky deixa clara a sua visão do fenômeno da burocracia: considerando a experiência da sociedade socialista soviética, ele apontou que o crescimento e a centralização do Estado significaram uma espécie de divórcio entre o partido e as massas. A emergência da burocracia seria, em si mesma, uma espécie de prostituição dos valores e ideais que movimentaram os atores sociais no momento do calor revolucionário, pois significaria o nascimento de novo segmento social, cujos privilégios não estariam em sintonia com a proposta comunista. Por isso, o autor considerou que:

“tudo isso torna a posição do estrato de comando soviético altamente contraditória, equívoca e indigna, não obstante a plenitude de seu poder e a camada de fumaça bajuladora que o esconde” (1981:161).

Desse ponto de vista até os nossos dias, alguma coisa mudou, principalmente quando consideramos o papel atribuído ao indivíduo nos sistemas sociais, quaisquer que sejam. Seria um tanto ingênuo sustentar atualmente que as pessoas se comportem passivamente frente aos sistemas ou às organizações sociais em que estão inseridas. A própria obra de Weber, por conta da noção de carisma, definitivamente não nos autoriza a sustentar facilmente a idéia de que os seres humanos se portem, pelo menos integralmente, como máquinas obedientes à rotina dos acontecimentos burocráticos pré-programados. De fato, creio que a análise das experiências burocráticas no mundo moderno ocidental está repleta de desafios teóricos. Max Weber, quando terminou suas pesquisas sobre o desenvolvimento histórico da burocracia, de alguma maneira apontou a possibilidade de diversas experiências burocráticas em todo o globo.

Nesse sentido, o consagrado “tipo ideal” weberiano constitui uma espécie de condensação daqueles elementos que o autor considerou fundamentais em uma experiência de burocracia, seja ela qual for. Desde então, os intelectuais pós-weberianos continuam tratando o fenômeno, apesar de todas as diversidades locais, como um acontecimento típico do racionalismo moderno. Nessas abordagens, como demonstrou Crozier (1963:260-263), a discussão tem gravitado entre certo otimismo – cuja marca maior está na crença na perfeição do sistema burocrático como quesito de produtividade e organização – e a visão frankfurtiana expressa em intelectuais como Herbert Marcuse, que salienta a rotina repressiva ao indivíduo, castradora dos prazeres do corpo e da alma.

No que interessa à nossa discussão, não é o caso de entrar em um debate demasiado generalista sobre se a burocracia é por si só maléfica ou benéfica para as sociedades contemporâneas. O conceito de burocracia elaborado por Max Weber constitui tão somente uma formulação teórica sujeita à verificação empírica. Nesse sentido, no âmbito de nossa análise, a burocracia deve ser entendida como parte de um processo histórico específico de transformação dos vínculos sociais, expressado marcadamente em campo político-administrativo, mas que toma de assalto e transforma processos identitários existentes em toda a sociedade. Portanto, é preciso ficar claro que a dinâmica de mudanças nas rotinas de atividades que caracteriza o discurso burocrático de eficiência e racionalidade encontra terreno em outros campos da vida social e, por isso, não pode ser reduzida simplesmente às transformações no mundo do trabalho. Assim, devemos considerar que não é apenas o órgão ou a instituição que se burocratiza, mas também a sociedade.

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Modernizar – diferentemente de modernismo ou modernidade (Bendix,1996) – tem conotação muito inspirada no desenvolvimento material das sociedades. Comumente, fala-se em modernizar os portos, as estradas, isso ou aquilo. Com muita freqüência tem-se o tom de melhoramento ou aperfeiçoamento de algo considerado ultrapassado, porém, objetivo e real. Jáburocratizar fornece base para a avaliação e o controle da condição humana, traz uma carga subjetiva implícita, não só ao representar transformações nas condições materiais (como a criação de instituições, reformas ou leis), mas sobretudo ao dar forma(Bildung) a significativas transformações nos comportamentos humanos, suas relações com as instituições sociais e, de maneira geral, com as comunidades e regiões. Decerto, a burocratização possui uma dimensão modernizadora, no sentido de tentar tornar algo melhor ou mais eficiente. No entanto, nem toda modernização será burocrática, do mesmo modo que nem todaburocratização poderá ser considerada modernização.

Portanto, devemos sempre observar as circunstâncias que estamos observando. Por exemplo, Pierre Chaunu (1989), em famoso estudo sobre a instituição da administração colonial na América Latina do século XVI, então chamada de Índias de Castela, mostrou suficientemente que, embora a instalação das instituições administrativas espanholas possa ser considerada um salto de qualidade na exploração da colônia, organizando e alocando recursos de maneira mais providente para a Coroa, não poderíamos com facilidade considerar o movimento como uma mudança importante na mentalidade do pessoal administrativo daquele tempo. Não houve, segundo a literatura, transformações nos padrões de comportamento provocadas pelo aumento de produtividade.

Em minha análise, certamente muito inspirada pelas incursões de Weber, a burocratização apresenta dimensão mais complexa, vinculada a importantes transformações em âmbitos coletivo e individual. É para isso que Reinhard Bendix (1996) nos chama a atenção. O autor aponta o fato de que, no âmbito do Estado-Nação, o acesso a postos políticos e administrativos considerados importantes, embora possa ser facilitado pela riqueza e pela posição social dos seus pretendentes – em virtude dos contatos sociais e das oportunidades educacionais –, não seria definido por conta de prerrogativas de sangue ou aristocráticas. Em seu ponto de vista, o critério de avaliação para o ingresso nas atividades administrativas e burocráticas do Estado passaria preponderantemente por critérios de competência técnica. Isso é o “marco um” da burocratização. Assim, nas palavras do autor, o resultado é

“... o desenvolvimento de um corpo de funcionários, cujo recrutamento e execução política foram gradualmente separados do envolvimento previamente existente de funcionários com lealdade por parentesco, privilégios hereditários e interesses de propriedade”. (Bendix,1996:141).

Portanto, tal como Crozier, Bendix concebe certa dinâmica de negociação entre patrões e empregados, inerente ao sistema burocrático, cuja finalidade é implementar um ajuste que diminua os conflitos entre os atores sociais envolvidos e atuantes no sistema. Nesse contexto, a rigidez burocrática é administrada a favor de determinados interesses pessoais, uma espécie de mecanismo de defesa contra um sistema paradoxalmente impessoal e complexo. Por isso, o que está normalmente em jogo é um “indivíduo relacional”, e não um mero compromisso cego com a produção e maximização dos resultados, como desejam os burocratas. Além disso, a rotina de produção é encarada como uma dinâmica desprovida de componentes ideológicos que, na perspectiva dos técnicos, contaminariam o processo produtivo.

No entanto, se a burocratização constitui uma espécie de defesa do indivíduo contra um sistema social e político considerado demasiadamente complexo – no qual a consciência individual sobre a vida social produziria uma redução nos níveis de sociabilidade nas tarefas a serem executadas no trabalho –, podemos concluir que há importante tendência contrária às negociações necessárias para a implementação das políticas públicas (e dos projetos governamentais de maneira geral). Em primeiro lugar, porque oespecialista que ocupa um cargo na administração considera que ninguém mais do que ele é capaz de resolver os problemas surgidos em suas atividades (Blau,1967). Aliás, podemos observar que Immanuel Kant [1724-1804] antecipara tal questão em seu artigo “O que é Esclarecimento” (REA, 2003: n.31). Em segundo lugar, o próprio Weber traz outra dimensão do fenômeno que, a seu ver, interferiria no padrão das relações sociais vigentes no moderno mundo do trabalho: em sua perspectiva, a impessoalidade de tal sistema produziria uma atitude formalista, sem paixão e entusiasmo diante da organização do trabalho. O resultado disso seria o baixo nível de interação social entre os participantes do “jogo” da administração dos recursos e das propostas a serem implementadas por determinado organismo (público ou privado).